迤逦太湖之畔的一桩拆迁奇案
杨在明 律师
2007年，震惊全国的“蓝藻”事件发生以后，江苏省无锡市制定了“开展治理太湖、保护水源‘6699’行动”。“太湖绝佳处，毕竟在鼋头”，太湖治理的大背景打开了鼋头渚地区的拆迁之门……
2007年9月10日，无锡市发展和改革委员会向无锡市园林管理局作出《关于太湖鼋头渚充山、犊山、宝界等地园林环境整治建设项目立项的批复》称，为了开展治理太湖、保护水源，对鼋头渚三村所在的486200平方米土地进行园林环境整治建设，总投资估算7.9亿元。9月17日，无锡市国土资源局发文收回了鼋头渚三村地块的全部土地使用权，并于18日作出《国有土地划拨批准书》。对该划拨批准书，犊山村居民周某向江苏省人民政府提出撤销行政复议申请，其理由在于居民私有房屋的宅基地属于集体土地性质，未经办理任何征地手续的情况下作为国有土地划拨属违法征地。后，江苏省人民政府作出《行政复议决定书》，认为：“1982年8月，无锡市政府发文批准了无锡市园林管理处和郊区政府的请示报告，林业队土地使用权国有……据此，三村的土地已征为国有建设用地”。照此来看，充山、犊山、宝界这三个风景迤逦的村庄应当属于“国土”。
然而，令人称奇的是，2007年9月29日，无锡市人民政府拆迁管理办公室向无锡市园林管理局核发犊山、充山、宝界地块环境整治项目的《无锡市市区集体土地房屋拆迁补偿安置通知书》。充山、犊山、宝界三村又瞬间大变身，成为了集体所有土地，即将因太湖整治之由被整体搬迁的三村居民将依照集体土地的补偿标准获得拆迁补偿安置。
“国土集拆”让三村居民茫然不解，于是他们开始寻找答案。当看到无锡市滨湖区政府网“无锡市滨湖区经济国际化商务网”上所推介的“无锡太湖充山湾风景度假中心”项目地址就是鼋头渚充山村，并进一步拿到充山地块、宝界地块的规划图时，居民们似乎找到了答案——费尽周折的这一切，看上去像极了一个阴谋，一个被巨大利益所驱动的阴谋。
到底是水环境的污染，还是软环境的污染？不得而知……
顾某是鼋头渚犊山村村民，在村里有两处房产（以下分别称为A房产、B房产），其中，A房产在当地以“古朴”著称——是一栋已有300年左右历史的九架木结构的老屋，建筑面积约124平方米。该房屋由顾某在1989年11月购得，并从卖家手中拿到了1950年办理的房屋土地征。2001年，顾某将A房产的买卖契约在无锡市第三公证处做了公证，并委托无锡市中山房产服务有限公司办理A房产产权证。2002年，无锡市房产管理局产权监理处对A房产进行了测绘工作，但此后一直未向顾某核发房屋产权证明，理由是政府将对该地块重新规划，产权证一律停办。另外，顾某所拥有的B房产也是犊山村醒目一景——是一栋三层花园洋房，院里有游泳池、花园、荷花池、假山、喷泉、葡萄架等。该房屋产权证标注的面积为240平米，但实际建筑面积高达384.63平米。
拆迁方给出的补偿安置方案为：若选择货币补偿，安置补偿款计算方式为：补偿标准为（单位建筑面积安置房成本结算价每平方米1300元—单位建筑面积安置房建安结算价每平方米550元+单位建筑面积的被拆房屋重置价格合成新评估价每平方米429元）×合法建筑面积；若选择产权调换，被拆除住宅房屋合法建筑面积大于200平方米的可按实际超出面积的50%折算增加产权调换面积，但每户实际安置面积不得超过250平方米，大于产权调换面积的部分在其重置价结合成新评估价不低于120%不超过200%内给予补偿。产权调换房屋面积大于被拆迁人住宅房屋面积部分，按住宅房屋市场价计算。按照拆迁方的这一方案计算，顾某A、B两栋房产的补偿总额不会超过50万元，而参照市价计算，该两栋的价值额超过500万元。因此，补偿协商过程中，顾某主张500万元货币补偿，但未获拆迁方认可，双方未达成协议。
2008年6月底，无锡市太湖城旅游度假区管理办公室与鼋头渚环境整治办公室向顾某发出《通知》，称顾某名下的A房产是非法买卖宅基地房屋所得，涉嫌违法。此时，周边多数房屋已经成为瓦砾堆积的废墟，开始寝食难安的顾某遂决定走上法律维权之道。2008年7月上旬，慕名北上的顾某来到北京市盛廷律师事务所——当时就已经以“只为拆迁户维权”服务模式而闻名的一家专业房地产律师事务所，并指明要求笔者为其全权代理拆迁补偿安置事宜，帮助其实现500万补偿总额。
全面诊断顾某案件细节之后，笔者认为顾某的A、B两栋房产均属于公民合法私有财产，而且属于国有土地上的不动产，参照无锡市滨湖区的房地产交易市场同类房屋最新价格标准计算，其价值在500万元以上。简单地说，顾某的补偿要求属合理。而反观拆迁人一方所采取的“国土集拆”以及试图将合法建筑作为违法建筑拆除的拆迁方式，则不属于合法拆迁的行为范畴。面对公民权与行政权之间的失衡状态，笔者毫不犹豫地决定担起法律之师实现社会公正的职责，遂与同事张志同律师一道接受了顾某的委托。
考虑到无锡市太湖城旅游度假区管理办公室与鼋头渚环境整治办公室已经向顾某发出《通知》宣称A房产的违法性，其极有可能对顾某采取合法建筑作为违法建筑拆除的后续措施，笔者和同事张律师在介入顾某拆迁个案后的第二日，就向无锡市太湖城旅游度假区管理办公室与鼋头渚环境整治办公室发出《回函》，指出：A房产于购买之前，其附着的土地已于1982年转为国有，且原房主也已变更为居民户口，不存在购买宅基地房屋之说。另顾某已依法办理房屋权属证书，应受法律保护。此外，笔者二人还在《回函》中重点指出相关各级政府及其职能机构应当依法行政，切忌暴力拆迁、野蛮拆迁。通过《回函》，法律维权的“信号弹”成功向占据强势地位的拆迁人发出。
然而，就在《回函》发出一天之后，顾某的B房产随即陷入“危险处境”——滨湖区房屋拆迁工作办公室往该房屋的大门贴了一张《告知书》，其内容大致意思为：因为景区整治工作项目的建设需要，要对该房屋进行拆迁，但是由于几次协商，一直达不成协议，所以，依据《无锡市市区集体土地房屋拆迁管理办法》和《无锡市城市房屋行政强制拆迁规定》，无锡市园林管理局将向无锡市人民政府拆迁管理办公室申请正式行政裁决并进入有关强拆程序。为防止B房产被非法强拆后难以举证房屋实际面积的市场价值的被动局面出现，顾笔者建议顾某委托具有A级资质的南京玉衡信测绘有限公司对该房屋进行了测绘。
无论是《回函》与《通知》的交锋，还是房屋测绘对《告知书》的战备部署，都属于兵来将挡式的应急措施，尚未真正进入顾某拆迁个案法律维权的腹地。而通过前述措施稳住维权局面之后，实施正面维权方案，化被动为主动就成为第二阶段律师工作的指导思想。
2008年7月中旬，笔者南下江苏，以委托人顾某的名义向江苏省发展和改革委员会提交了一份《行政复议申请书》，请求撤销无锡市发展和改革委员会在2007年9月10日所作《关于太湖鼋头渚充山、犊山、宝界等地园林环境整治建设项目立项的批复》。在该申请书中，笔者指出：①该立项涉及利害关系人1000多人，其中大部分土地是村民们赖以生存的居住地，且涉案房屋等财产价值过亿，利益关系重大，依据《行政许可法》的规定应当告知利害关系人有申请听证的权利，但被申请人既未加以告知，也未组织听证，程序违法；②被申请人在项目单位未附国土资源部门的预审意见以及城乡规划部门出具的规划意见的情况下作出立项批复也属程序违法；③项目占地面积为486200，总投资为7.9亿，依法应当由国务院投资部门核准，而非被申请人无锡市发展和改革委员会核准，其核准行为属超越职权的行为。
毋庸讳言，由于客观历时条件的因素制约，我国现阶段法治建设尚不健全，“民告官”虽然有行政诉讼法、行政复议法等法律制度支持，可是落到实践层面，“民告官”终究难以脱体制之困而取得实质性的积极效果。2008年9月中旬，前述立项行政复议步入了绝大多数行政复议的同样命运轨迹——复议机关以并不充分的理由对被复议具体行政行为加以维持。立项复议“单行道”的尽头，还不能望见维权胜利的曙光，这就意味着，笔者还将继续为委托人的维权梦想而奋斗。
时间的沙漏一刻也不停止迈向下一秒的动作，实力雄厚的拆迁方与不懈追求正义的维权律师之间的较量，也分分秒秒不停息地跟随时间递进。转眼间，时光栈道已在2009年的芳菲四月略作停留。一个原本应当烟花浪漫的季节，徒然之间，硝烟弥漫起来……
2009年4月1日，无锡市园林管理局针对顾某的B房产向无锡市人民政府拆迁管理办公室递交了裁决申请书，申请书中写到：顾某的B房产合法面积为240平方米，评估总价为103020元。补偿安置款=（单位建筑面积安置房成本结算价每平方米1300元 — 单位建筑面积安置房建安结算价每平方米550元 + 单位建筑面积的拆房屋重置价结合成新评估价）× 合法建筑面积 = （1300—550+429）×240㎡=282960元。同时，申请人另行支付给被申请人装修补偿费；产权调换：滨湖街道漆烫苑9幢327号502室，建筑面积为70.33㎡和大箕山（注：期房）A-18幢二单位102室、103室，建筑面积分别为75㎡、75㎡。如被申请人选择此安置方式则被申请人应支付房屋差价人民币12309元给申请人。无锡市人民政府拆迁管理办公室受理了该裁决申请，很快，裁决调解会被提上日程。
2009年4月2日，顾某正在陪同患有癌症晚期的老伴去医院复查的路上，他忽然接到了A房产邻居的电话：“你在拆迁安置补偿协议书上签字了啊？他们正在拆你的房子，他们说你签字了。” 挂完电话之后，未曾在任何拆迁安置补偿协议上签字的顾某和老伴赶紧往家赶，并且打了110报案。可是，接警员的答复让顾某大失所望。对方先是问顾某什么时候能到家，听闻顾某需要半个多小时到家之后就对顾某说：“你不在现场，我们去了有啥用，等你到了我们再去。”等顾某夫妻二人气喘吁吁地赶到A房产的时候，房子已经变成了一片废墟，家里数十万的财产全部被埋入废墟之下……
2009年4月7日，鼋头渚派出所给顾某下了一张《通知》，知会顾某携带A房产合法有效的房屋产权证到鼋头渚派出所去报案。收到通知书后，顾某夫妻二人带着A房产的有关买卖契约与公证书来到鼋头渚派出所再次报案。但是，这次报案仍然以失败告终。原来，派出所所长接待了顾某夫妻二人，说经了解情况，A房产是违章建筑，故而不予立案。顾某不服，拿出公证书给所长看，哪知所长却将公证书揉成一团扔在地上，后双方因此而发生争执，顾某被其妻劝出派出所。
面对委托人A房产被违法拆除而派出所又拒绝立案、B房产已被纳入拆迁裁决程序的危局，笔者与张律师果断采取了救济措施：一方面，就顾某A房产被违法拆除事件向无锡市公安局滨湖分局书面请求刑事立案，后者依法对此予以了受理；另一方面，笔者与同事二人研究出一个可以巧断B房产裁决危机的方案，并交由顾某实施——将B房产产权的5%分别转让给四个亲戚，并到南京仲裁委员会进行了仲裁，最终由南京仲裁委员会依法所作的《南京仲裁委员会调解书》确认了B房产的产权共有属性。
2009年4月下旬，无锡市园林管理局诉顾某B房产拆迁纠纷裁决调解会如期召开。调解会进行过程中，笔者向调解会主持人提交了《南京仲裁委员会调解书》，以B房产的产权属于共有，而裁决程序只列有顾某一人而非全部共有权人，不符合《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》中裁决被申请人须是房屋所有权人的规定为由，请求中止此次裁决调解会。因中止申请法律依据、事实依据俱全，无锡市人民政府拆迁管理办公室支持了裁决中止申请。
2009年5月中旬，无锡市人民政府拆迁管理办公室在追加B房产四共有权人为裁决被申请人之后重新启动了裁决程序，并于同年7月底对这一波三折的拆迁纠纷作出裁决结果，裁决拆迁人对顾某以及B房产另四位共有权人实行房屋产权置换，分别安置滨湖街道漆烫苑9幢327号502室、大箕山A-18幢二单位102室与103室，建筑面积分别为70.33㎡、75㎡、75㎡，顾某以及B房产另四位共有权人则应共同承担向申请人支付约10000元差价的义务。
依据无锡市人民政府拆迁管理办公室所作裁决，安置房的地理位置、户型、面积等各项居住条件较之B房产都相去甚远。对于如此有失公允的裁决，顾某自是不服。为实现委托人依然悬空的合理补偿之梦，笔者与张律师仔细阅读了顾某传真而来的裁决书，并找到了足以颠覆裁决行为合法性的裁决“三软肋”：①裁决所依据的补偿安置标准是《无锡市市区集体土地房屋拆迁补偿安置通知书》，但被裁决房屋所在的土地性质为国有土地；②顾某委托的房产测绘单位经实地测绘后确认A房产面积逾380平方米，裁决对被裁决房屋的面积认定有误，导致B房产价值大幅缩水；③拆迁人一方提供的用于产权调换的房屋无产权证明，无法保障裁决申请人拆迁后的妥善安置。2009年9月，笔者与张律师向无锡市人民政府提起了行政复议，请求确认无锡市人民政府拆迁管理办公室对顾某等五人所共有的B房产所作的拆迁裁决违法并予以撤销。
金九过去，便是银十，被萧瑟秋风吹拂着的鼋头渚仍旧挥不走空气中的低沉与阴霾。违法拆除A房产行为面临刑事责任的追问、裁决B房产拆迁安置纠纷行为面临合法性与合理性的双重审查，这俨然成为了拆迁人与拆迁管理部门的不可承受之重。于是，拆迁人决定回到谈判桌上调解终结这波澜层层不息的“乱局”。经过几次协商之后，拆迁人与顾某于2009年10月中旬在补偿安置事项上达成了一致意见——实行一套别墅的产权调换，以及181万元货币补偿，双方签订了姗姗来迟的《房屋拆迁补偿安置协议》。
本案历经400多个时日，经过两道行政复议程序与一道刑事立案追责程序，最终帮助委托人顾某取得补偿预期值以上的理想补偿。掩卷沉思，似有千言万语，却又如鲠在喉。民族、民生，百年、千年经久不变的大众命题，由一代代爱国者薪火相传地思考着、剖析着。今时今日，在我国城市化进程导致城市建设规模和城市人口数量急剧膨胀，从而土地需求飞速上升并进一步引发大规模房屋拆迁的社会背景下，这个问题再度牵绊住国人的视觉、听觉，无数的思辨也就此展开……
从民族进步来讲，房屋拆迁要不要拆？答案是肯定的。城市的连续性发展扩张实则是在一个建设——拆迁——建设的循环往复过程中完成。改革开放拉动了中国经济崛起腾飞的那根弦，也因此促进了城市化的步伐。市区里的厂矿特别有污染的企业最先全部迁出，接着居住的旧城翻新改造重新规划，新城区，卫星城，金融区，商务区，开发区，科技区和工业区等遍地开花，城市从此就置身于房地产建设的滚滚浪潮之中。这个循环往复过程，能让神舟之土的钢铁城市变得美丽、宽敞、绿化、环保、清洁、舒适，不但彰显着我们的国之强盛，也让我们的国民享受着现代文明的优越与幸福。换言之，房屋拆迁是民族进步的必要环节。
从民生层面来看，房屋拆迁要不要拆？这一问，较之前一问要难回答很多。因为，民生的问题往往只有国民合众体才有最真实、客观的发言权。所以，任何个人或者团体，都无法做到这个合众体的代言人。毕竟，全体国民的意思本身就是一个抽象到极致的概念。在此，笔者谨以实务中接触到的大量拆迁户所表达出来的意愿做一个归纳性回答。通常而言，拆迁户们对于拆迁并不持排斥心理，甚至有部分民众是乐意拆迁的，希望生活环境越拆越好。当然，也有很少一部分民众对于既存的房屋有着特定的感情寄托，因此而拒绝拆迁。就认同拆迁的民众来说，一般认为只要拆迁行为满足了他们的四项“希望”，他们都会积极配合拆迁：其一，如果实行房屋产权置换，希望在同等地段的前提下，扣除公摊面积之后能够保持原有使用面积；其二，如果实行货币补偿，希望参照拆迁地域周边的商品房交易价格进行合理货币补偿；其三，希望拆迁补偿安置协议的签订过程是本着市场主义的精神平等协商的结果，而非权力大棒干预的结果；其四，希望不出现野蛮拆迁方式。
综而言之，拆迁本身与民族与民生问题并不矛盾，更加说不上对立。而它之所以变得矛盾丛生，仍然是受体制之困的结果——由于拆迁立法不完善，行政权一支独大，地方政府在利益驱动下不但有滥用公权的热情，更有选择性执法的制度漏洞支持，因此极有可能联手开发商搞开发，僭越拆迁户的合理权益，引发拆迁户的抵制心理甚至尖锐对抗。要彻底打破这种体制寒冰，非一日之功所能完成。在这个艰苦卓绝的发展历程中，律师，尤其是拆迁维权律师，不仅仅是法律制度的布道者，也不仅仅是法律技巧的魔术师，而更应当是那一颗颗炽热的“社会的良心”！
主办律师介绍：
杨在明 律师
杨在明律师，1968年出生于山东，汉族，中共党员，山东大学民商法学士，中国人民大学民商法硕士，1994年取得律师资格，1996年开始律师生涯执业。现为北京市盛廷律师事务所主任，北京市律师协会房地产专业委员会委员。
主要荣誉：
影响中国·第九届中国时代十大风云人物、中国拆迁律师第一人、2010律政年度拆迁律师。代表著作：《二手房买卖操作指南》、《房屋拆迁以案说法实用指南》、《拆迁案例胜诉指引》。